Digitaler Medien-Staatsvertrag (DMStV) – Teil 2: Neuer Anlauf für ein digitales Medienrecht

Neben den etablierten Kategorien von Rundfunk, Telemedien, Medienplattformen, Benutzeroberflächen und Medienintermediären wird nun mit § 2 Abs. 2 Nr. 16a DMStV-E erstmals die Kategorie der sogenannten KI-Informationssysteme geschaffen. Bei einem solchen KI-Informationssystem handelt es sich um ein „Telemedium, das unabhängig vom Grad seiner Individualisierung beim konkreten Einsatz für einen grundsätzlich unbestimmten Nutzerkreis bestimmt ist und auch auf der Grundlage journalistisch-redaktionell gestalteter und verantworteter Angebote Dritter für den jeweiligen Nutzer individualisiert und automatisiert neue Inhalte zur Verfügung stellt“. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll der Begriff ausdrücklich nicht Bezug auf die bekannte Definition des „KI-Systems“ in Art. 3 Nr. 1 KI-VO nehmen.  

Die geplanten Transparenzpflichten gehen daher teilweise deutlich über die Anforderungen der KI-VO hinaus. Nach § 77c DMStV-E sollen Anbieter die Funktionsweise ihrer Systeme erläutern, die genutzten Quellen offenlegen und deren Auswahlkriterien transparent machen. Besonders bemerkenswert ist die Verpflichtung, bei Nachrichten und politischen Informationen Angaben zur Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit bereitzustellen. Diese Vorgabe erscheint regulatorisch ambitioniert und dürfte in der Praxis erhebliche Umsetzungsfragen aufwerfen. 

Hinzu treten journalistische Sorgfaltspflichten. § 77b Abs. 3 DMStV-E verlangt, dass Nachrichten und politische Informationen den Sinngehalt der verwendeten Quellen unverfälscht wiedergeben. Halluzinationsrisiken und Unsicherheiten sollen kenntlich gemacht werden. Ergänzend statuiert § 77d DMStV-E ein Diskriminierungsverbot zugunsten journalistisch-redaktionell verantworteter Angebote. § 77e DMStV-E soll darüber hinaus sicherstellen, dass qualifizierte journalistische Quellen bei Wissensabfragen als weiterführende Hinweise eingebunden werden. 

Besonders weit geht die Gegendarstellungsregelung in § 77b Abs. 4 DMStV-E. Danach soll eine erfolgreich geltend gemachte Gegendarstellung dauerhaft in die Wissensbasis eines KI-Informationssystems integriert werden, sodass sie bei späteren Abfragen erneut berücksichtigt wird. 

Die Zielrichtung der neuen Regeln ist klar erkennbar. Aus Sicht des Entwurfs unterscheiden sich solche Systeme grundlegend von Suchmaschinen oder sozialen Netzwerken. Während Intermediäre Inhalte Dritter lediglich vermitteln, erzeugen KI-Systeme eigenständige Informationsangebote. Deshalb hält die Rundfunkkommission die bestehenden Intermediärsregeln für unzureichend. Die Neuaufnahme der Kategorie der KI-Informationssysteme verdeutlicht zudem die Verschiebung der Meinungsbildungsrelevanz. Schon jetzt soll damit auf Szenarien reagiert werden, in denen KI-Systeme künftig selbst zu relevanten Akteuren der öffentlichen Meinungsbildung werden.  

Eine der dogmatisch wichtigsten Neuerungen findet sich bereits in den Begriffsbestimmungen des § 2 DMStV-E. Der Entwurf unterscheidet künftig zwischen „journalistisch-redaktionell gestalteten“ und „journalistisch-redaktionell verantworteten“ Angeboten.  

Journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote (§ 2 Abs. 5 DMStV-E) sind Angebote, die nach ihrem äußeren Erscheinungsbild journalistisch wirken. Für sie gelten insbesondere Impressumspflichten (§ 18 Abs. 2 DMStV-E), Sorgfaltspflichten (§ 19 DMStV-E) und Gegendarstellungsrechte (§ 20 DMStV-E). Zweck der Regelung ist primär der Schutz der Nutzer vor täuschenden Informationsangeboten. 

Demgegenüber knüpft die Kategorie der journalistisch-redaktionell verantworteten Angebote (§ 2 Abs. 4 DMStV-E) an die Kriterien des European Media Freedom Act an. Sie erfasst professionelle Medienangebote mit redaktioneller Verantwortung und Unabhängigkeit. Dieser Status wird zu einem der Schlüsselbegriffe des gesamten Entwurfs. An ihn knüpfen zahlreiche Privilegierungen an. Hierzu gehören zum Beispiel das Recht auf unentgeltliche Outlinks (§ 94 Abs. 1a, Abs. 2 DMStV-E), der Zugang zum „Public Value“-Pool (§ 25a, § 25b DMStV-E sowie die Regelungen zur diskriminierungsfreien Auffindbarkeit in §§ 84a und 94 DMStV-E), der Schutz vor KI-Diskriminierung (§ 77d DMStV-E) oder das erweiterte Medienprivileg beim Datenschutz (§ 23 DMStV-E). 

Die Reform ist auch als Versuch zu verstehen, der wachsenden Marktmacht großer Technologieplattformen entgegenzuwirken. Die Länder reagieren damit auf die Beobachtung, dass öffentliche Meinungsbildung heute zunehmend über Plattformen, Suchmaschinen und Empfehlungsalgorithmen stattfindet. Die geplanten Regeln stärken journalistische Anbieter und sichern ihnen Sichtbarkeit. Gleichzeitig entsteht ein Konflikt mit den Interessen der Plattformbetreiber, in deren Ranking- und Empfehlungslogiken eingegriffen wird. Wie dies praktisch umsetzbar ist, dürfte zu den zentralen Streitpunkten der weiteren Diskussionen gehören.  

Mit §§ 25a und 25b DMStV-E entwickelt der Entwurf das bisherige Public-Value-Konzept grundlegend weiter. Künftig ist die Bevorzugung bei der Auffindbarkeit erst dann gerechtfertigt, wenn ein Anbieter spezifische Investitionen tätigt („Mehraufwand“), deren ökonomischer Ertrag (Return on Investment) eher gering, deren gesellschaftlicher Mehrwert für die Meinungsbildung aber besonders wertvoll ist. 

Systematisch wird das Konzept in den Allgemeinen Teil des Staatsvertrags (II. Abschnitt, 3. Unterabschnitt) überführt und gilt damit universell für alle Mediengattungen, die im Einzelnen auf die Regelungen verweisen und nicht wie bisher eigentlich nur für klassische Benutzeroberflächen wie Smart TV-Startbildschirme oder EGPs. Auch Presseangebote können erfasst werden, sofern sie sich der Selbstregulierung des Deutschen Presserats unterwerfen. 

Voraussetzung für die Aufnahme in die Public-Value-Liste ist, dass ein journalistisch-redaktionell verantwortetes Angebot im Sinne von § 2 Abs. 4 DMStV-E erhebliche Werte in drei Kategorien erreicht (§ 25b Abs. 3 DMStV-E). Die erste Kategorie betrifft den inhaltlichen Beitrag eines Angebots. Positiv berücksichtigt werden insbesondere Nachrichten- und Informationsangebote, Bildungsinhalte, Dokumentationen sowie lokale und regionale Berichterstattung oder Angebote für Kinder.  

Die zweite Kategorie knüpft an die Qualität und Eigenleistung an. Hier sollen insbesondere Eigenproduktionen, selbst erstellte Inhalte und der Umfang redaktioneller Ressourcen eine Rolle spielen. Damit wird versucht, besonders Angebote, die in journalistische Infrastruktur investieren und Inhalte nicht lediglich aggregieren oder weiterverbreiten, zu begünstigen.  

Die dritte Kategorie betrifft die Barrierefreiheit. Je umfassender ein Angebot barrierefrei ausgestaltet ist, desto stärker kann dies bei der Bewertung berücksichtigt werden. Die konkreten Schwellenwerte sollen die Landesmedienanstalten durch Satzung festlegen und regelmäßig evaluieren (§ 25b Abs. 3 Satz 2 DMStV-E). 

Die eigentliche Bedeutung des Konzepts zeigt sich allerdings erst durch die Vielzahl der Verweisungen im Entwurf. Die Public-Value-Liste bildet künftig die Grundlage für zahlreiche Privilegierungen im gesamten Staatsvertrag. So verweisen die neuen Vorschriften zu Benutzeroberflächen (§§ 84b, 84c DMStV-E) auf § 25a DMStV-E, um festzulegen, welche Angebote oder Inhalte bei Smart-TVs und Empfehlungssystemen bevorzugt auffindbar sein sollen. Auch die Regelungen für Medienintermediäre (§ 94a DMStV-E) knüpfen an die Liste an und machen sie zum Maßstab für die bevorzugte Ausspielung journalistischer Inhalte in Feeds und Empfehlungssystemen. Sogar die Regulierung von KI-Informationssystemen greift den Mechanismus auf: Nach § 77e DMStV-E sollen bei Wissensabfragen zu Bildung und Information bevorzugt Quellen aus dem Kreis der privilegierten Angebote als weiterführende Hinweise berücksichtigt werden.    

Besonders interessant ist schließlich die Verknüpfung mit dem neuen Medienkonzentrationsrecht. Nach § 103b Abs. 2 Nr. 3 und § 103d Abs. 2 Nr. 3 DMStV-E können Unternehmen, die Angebote aus der Public-Value-Liste besonders sichtbar machen, regulatorische Vorteile bei der Beurteilung ihrer Meinungsmacht erhalten. Das Konzept dient damit nicht nur der Auffindbarkeit journalistischer Inhalte, sondern wird zugleich zu einem Anreizsystem innerhalb der gesamten Vielfaltsregulierung. Wer Vielfalt fördert, soll regulatorisch entlastet werden. 

Ein zentraler rechtlicher Schritt ist die Neudefinition des Werbebegriffs. Künftig soll grundsätzlich jeder gegen Entgelt oder eine vergleichbare Gegenleistung platzierte Inhalt als Werbung gelten (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 DMStV-E). Mit dem Entwurf wird erklärtermaßen das Ziel verfolgt, grundsätzlich jede Form entgeltlich platzierter Inhalte zu erfassen.  

Zugleich wird ideelle Werbung im privaten Rundfunk weitgehend liberalisiert (§ 8 Abs. 9 DMStV-E). Ausgenommen bleibt politische Werbung im Sinne der VO (EU) 2024/900, um eine unzulässige Einflussnahme auf Wahlen zu verhindern. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bleibt ideelle Werbung weiterhin unzulässig. 

Neu eingeführt wird außerdem die „staatliche Informationsarbeit“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 7a DMStV-E). Sie umfasst sachbezogene Informationen öffentlicher Stellen und ist grundsätzlich zulässig. Gleichzeitig gelten strenge Kennzeichnungs- und Trennungspflichten (§ 8 Abs. 13, § 22 Abs. 1 DMStV-E). Im Umfeld von Nachrichten-, Politik- und Kindersendungen sowie während Wahlsendezeiten bleibt sie ausgeschlossen (§ 8 Abs. 9b DMStV-E). 

Praktisch bedeutsam ist zudem die Neuregelung regionalisierter Werbung (§ 112a DMStV-E). Bundesweite Medienanbieter sollen regionale Werbung einsetzen dürfen, sofern sie zugleich einen Beitrag zur regionalen Medienvielfalt leisten. 

Werbezeiten im Fernsehen werden flexibilisiert (§ 70 DMStV Teil 2). Berechnungszeiträume für die maximale Werbequote von 20 % im Fernsehen werden an die EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) angepasst. Die starr stündliche Begrenzung wird abgeschafft. Stattdessen wird der Tag in Anlehnung an Art. 23 AVMD-RL in zwei große Blöcke aufgeteilt: 06:00 – 18:00 Uhr und 18:00 – 24:00 Uhr. 

Durch die Verlagerung der Mediennutzung auf globale Plattformen und soziale Netzwerke stehen klassische Radio-, TV- und Presseanbieter unter erheblichem ökonomischem Druck. Vor diesem Hintergrund lockern die Länder in dem Entwurf insbesondere überholte Werbeverbote, um den Anbietern neue Einnahmequellen zu erschließen. 

Die Reform des Medienkonzentrationsrechts vollzieht einen grundlegenden Systemwechsel von einer fernsehzentrierten Regulierung hin zu einem medienübergreifenden und wirkungsorientierten Modell. Bisher knüpfte das Konzentrationsrecht primär an Zuschaueranteile im bundesweiten Fernsehen an. Um den realen Verhältnissen der digitalen Medienwelt gerecht zu werden, erfasst der neue Anwendungsbereich nach § 103a DMStV-E künftig sämtliche private Anbieter, die journalistisch-redaktionell gestaltete Inhalte geschäftsmäßig anbieten, verbreiten oder zugänglich machen – einschließlich Presse, Online-Medien, Social-Media-Plattformen und KI-Informationsdienste-Anbietern.  

Kern der Neuregelung ist eine dreistufige Systematik:  

Ausgangspunkt sind Werbe- und Vertriebserlöse. Erreicht ein Unternehmen bestimmte Umsatzschwellen (im aktuellen Entwurf Vier Milliarden Euro im letzten Geschäftsjahr vor der Eröffnung des Vorverfahrens), wird ein Vorverfahren eingeleitet. Gleichzeitig berücksichtigt der Entwurf bereits vorhandene Vielfaltsleistungen. Wer beispielsweise regionale Inhalte fördert oder journalistische Angebote besonders sichtbar macht, kann von Abschlägen bei der Berechnung profitieren.  

Wird die Vier-Milliarden-Euro-Schwelle auch nach Abzug der Abschläge überschritten, gibt es eine widerlegbare Vermutung (§ 103d DMStV-E) seitens der Aufsicht für das Vorhandensein vorherrschender Meinungsmacht. Der betroffene Anbieter erhält jedoch die Möglichkeit, diese Vermutung im Einzelfall zu widerlegen. Dies gelingt ihm insbesondere dann, wenn er nachweist, dass er über das gesetzliche Mindestmaß hinaus Vielfalt sichert – etwa durch direkte Vertragsbeziehungen mit regionalen und lokalen Medien, die Förderung von Lokaljournalismus oder erweiterte Auffindbarkeitssignale.  

Lässt sich die Vermutung vorherrschender Meinungsmacht nicht widerlegen, folgt ein kooperativ angelegtes Abhilfeverfahren mit entsprechenden Maßnahmen (§§ 103e, 103f DMStV-E): Die Medienaufsicht erörtert mit dem Anbieter geeignete Maßnahmen und kann freiwillige Verpflichtungszusagen für bindend erklären. Scheitert eine Einigung binnen sechs Monaten, greift ein gestuftes Instrumentarium: Bevorzugt werden angebotsbezogene oder unterstützende Vorgaben geprüft – etwa die verpflichtende Erlösbeteiligung und Förderung von Drittanbietern oder die Öffnung von Plattformen. Erst wenn mildere Mittel nicht ausreichen oder bei gravierenden Gefährdungslagen, kann die Aufsicht strukturelle Eingriffe bis hin zur Abtrennung von Unternehmensbereichen, der Trennung von Inhalten und Distribution oder dem Verbot von Zusammenschlüssen anordnen.  

Mit dem neuen Konzentrationsrecht reagieren die Länder auf eine Forderung, die in den letzten Jahren immer wieder erhoben wurde: Öffentliche Meinungsbildung vollzieht sich heute zunehmend über Plattformen, Suchmaschinen, soziale Netzwerke und künftig auch KI-Informationssysteme. Das Konzentrationsrecht soll deshalb nicht länger primär Fernsehreichweiten regulieren, sondern digitale Informationsmacht insgesamt erfassen. Ob die vorgesehenen Schwellenwerte und Eingriffsinstrumente hierfür tatsächlich geeignet sind, wird allerdings erst die praktische Anwendung zeigen. 

Auch die Medienaufsicht wird umgebaut. Die Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten wird auf zwei Säulen aufgeteilt, gemeinsame Konferenzen und Räte: 

Die Direktorenkonferenz (DK) ist zentrales Entscheidungsorgan für alle betrieblichen und exekutiven Aufsichtsentscheidungen im Einzelfall. Die Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK) vertritt die pluralistisch besetzten Aufsichtsgremien der LMA und ist weiterhin für gesellschaftlich bedeutsame Auswahlentscheidungen (z. B. Belegung von Übertragungskapazitäten) zuständig. Die Gesamtkonferenz (GK) setzt sich aus DK und GVK zusammen. 

KEK und KJM werden zu beratenden Gremien weiterentwickelt, sogenannten Expertenräten, dem RKM (Rat für Konzentrationsermittlung und Medienökonomie) und dem RJM (Rat für Jugendmedienschutz und Medienkompetenz). 

Zur Beschleunigung von Einzelfallentscheidungen werden bei der Direktorenkonferenz (DK) spezialisierte Beschlusskammern eingerichtet (§ 104a DMStV-E). Alle konkreten Aufsichtsentscheidungen (wie Zulassungen, Untersagungen, Beanstandungen, Netzsperren, Bußgelder oder Altersbewertungs-Bestätigungen im MStV und JMStV) wandern von den bisherigen Kommissionen (ZAK, KEK, KJM) direkt zu diesen Beschlusskammern, die Entscheidungen in der Regel innerhalb von vier Wochen treffen sollen. 

Mit den Änderungen im JMStV soll auf neuartige digitale Gefährdungslagen reagiert und bisherigen Aufsichtsstrukturen grundlegend modernisiert werden.  

Inhaltlich wird der Katalog unzulässiger Angebote in § 4 Abs. 1 JMStV-E um Straftatbestände wie die öffentliche Aufforderung zu rechtswidrigen Taten, das gefährdende Verbreiten personenbezogener Daten sowie die Billigung und Androhung von Straftaten erweitert. Zudem schafft der Entwurf in § 4 Abs. 1a und § 20 Abs. 4 JMStV-E eine strikte Handhabe zur umgehenden Netzsperrung von Online-Angeboten, die von verbotenen Vereinigungen betrieben werden.  

Mit einem neuen Tatbestand in § 6 Abs. 4a JMStV-E sollen Kinder besser vor kommerzieller Ausbeutung auf Social-Media-Plattformen geschützt werden. Werbung, die sich an Kinder/Jugendliche richtet oder bei der sie als Darsteller eingesetzt werden (insbesondere in Social-Media-Kanälen von Eltern, sog. „Family Influencing“), darf ihren Interessen nicht schaden oder ihre Unerfahrenheit ausnutzen. 

Auch die aufsichtsrechtliche Struktur wird umgebaut: Wie ausgeführt, verliert die KJM ihre Funktion als primäres Entscheidungsorgan für Einzelfälle. Der neue RJM ist ein reines Expertengremium und primär zuständig für abstrakt-generelle Regelungen (z. B. Kriterien für Jugendschutzprogramme, geschlossene Benutzergruppen, Altersbewertungssysteme, Richtlinien) sowie für die fachliche Beratung.  

Unterstützt wird der RJM durch jugendschutz.net. Die gemeinsame Stelle (§ 18 JMStV) wird organisatorisch an den RJM angebunden und liegt hinsichtlich ihrer Finanzierung in der gemeinschaftlichen Verantwortung der Partner (Länder und Landesmedienanstalten), die verbindlicher, über vierjährige Kooperationsvereinbarungen geregelt wird.  

Mit dem Entwurf des DMStV-E setzen die Länder ihren Versuch fort, das deutsche Medienrecht an eine Medienlandschaft anzupassen, die zunehmend von Plattformen, algorithmischen Empfehlungssystemen, sozialen Netzwerken und generativer KI geprägt wird. Während der bisherige Medienstaatsvertrag immer noch maßgeblich auf klassische Rundfunk- und Intermediärsstrukturen zugeschnitten ist, soll mit dem DMStV-E auf neue digitale Gatekeeper, KI-gestützte Informationssysteme sowie veränderte Nutzungsgewohnheiten reagiert werden.  

Festzuhalten ist, dass die Länder trotz der inzwischen umfangreichen europäischen Regulierung durch DSA, EMFA und AI Act weiterhin einen eigenständigen Regelungsauftrag für Medienvielfalt, journalistische Sichtbarkeit und publizistische Verantwortung beanspruchen. Der Entwurf versteht sich erkennbar als Versuch, die medienrechtliche Handlungsfähigkeit der Länder auch im digitalen Informationsraum zu erhalten. 

Gleichzeitig zeigt der Entwurf die Herausforderungen einer modernen Medienregulierung. Die Regulierung von KI-Informationssystemen wirft Fragen nach Reichweite und Grenzen staatlicher Aufsicht auf. Die vorgesehenen Kinderschutzmaßnahmen bewegen sich im Spannungsfeld zwischen effektivem Schutz Minderjähriger und zunehmenden Anforderungen an Altersverifikation und technische Kontrolle. Auch die Eingriffe in Feeds, Empfehlungslogiken und Plattformarchitekturen werden Diskussionen über Praktikabilität und vor dem Hintergrund bereits laufender Vorlageverfahren in Hinblick auf das Herkunftslandprinzip sowie den Harmonisierungsanspruch des DSA zwangsläufig auch Fragen betreffend die europarechtliche Zulässigkeit auslösen.